O presente artigo trata sobre o regime de sucessão dos suplentes e sua intrínseca relação com a novel teoria da titularidade do mandato eletivo e, o regime jurídico dos partidos políticos e coligações partidárias, contribuindo, assim, com o debate acerca da proclamação dos eleitos e o diploma outorgado aos suplentes. Para tanto, foram apresentados argumentos que levaram ao desenvolvimento da atual legislação brasileira e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) e Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Ao final, solidifica-se a autonomia partidária, fortalecimento dos partidos políticos como instrumentos de ação democrática e define a ordem de lista aberta dos candidatos apresentados pela coligação para sucessão dos suplentes.

1. Introdução

As complexas relações envolvendo a democracia representativa, ausência de representatividade social, pluripartidarismo, estabilidade política, partidos políticos e coligações na ordem jurídica nacional revela, na questão da sucessão dos suplentes, facetas e implicações complexas, diante das quais a possibilidade de consenso se torna escassa.

Não raras vezes observamos parlamentares, eleitos através do sistema proporcional, vagando seus cargos em razão de nomeações políticas do Poder Executivo, infidelidade partidária, perda do mandato eletivo por causas eleitorais ou não eleitorais, seja sancionatória ou não sancionatória, deixando à dúvida sobre: quem irá assumir o cargo?

É nesse contexto que se insere a sucessão dos suplentes ao cargo vago. Assim, o objetivo do presente artigo é apresentar, de forma sistematizada, a dinâmica teórica, normativa e, principalmente, jurisprudencial sobre o tema, esperando que, ao final, consiga contribuir para a compreensão dos argumentos apresentados e oferecer um maior suporte para reflexão sobre os rumos que marcha o sistema político-eleitoral brasileiro.

2. Teoria da Titularidade do Mandato Eletivo

Como ponto de partida para a discussão, adota-se, no presente artigo, a essencialidade dos partidos políticos no processo de poder e na conformação do regime democrático, a importância do postulado da fidelidade partidária, o alto significado das relações entre o mandatário eleito e o cidadão que o escolhe, o caráter eminentemente partidário do sistema proporcional e as relações de recíproca dependência entre o eleitor, o partido político e o representante eleito.

O estudo da teoria do mandato eletivo apresenta-nos três correntes: Teoria do Mandato Imperativo, Teoria do Mandato Partidário e Teoria do Mandato Livre.

A Teoria do Mandato Imperativo, resumidamente, diz que o mandato pertence aos eleitores que deliberadamente elegeram determinado representante. Trata-se de uma Soberania Fracionária, pois o representante só representará a parcela do eleitorado que o elegeu.

Entretanto, a CRFB/88 não adotou essa teoria, pois deixa expressa a concepção representativa do mandato: vínculo entre o eleito com seu partido e o eleito com o povo. O representante, no Brasil, representa todo o povo (art. 45).

Alguns sinais de que o mandato não é imperativo são: o partido político possui caráter nacional; não regulamentação dos lobbies; ausência de controle direto dos representantes pela sociedade.

Sobre a Teoria do Mandato Livre, a CRFB/88 deixou clara a necessidade dos partidos políticos intermediarem e filiarem os pretensos candidatos aos cargos eletivos (art. 14, par.3º, inciso V), devendo as agremiações políticas descreverem nos seus estatutos regras sobre disciplina e fidelidade partidária (art. 17, par.1º).

Inúmeras divergências surgiram relativamente à perda do mandato eletivo por infidelidade partidária. Os constitucionalistas, como José Afonso da Silva, vedavam completamente essa possibilidade, em razão da não previsão dela no rol restrito constitucional do artigo 55.

A única previsão-regra sobre o tema encontrava-se no artigo 26 da Lei Orgânica dos Partidos Políticos, prevendo ao mandatário que deixar seu partido sem justa causa, a perda automática da função ou cargo ocupado na respectiva Casa Parlamentar. Note-se, que não perderá o mandato e sim o cargo ou função ocupada.

Assim, prevalecia até então a teoria do mandato livre. O mandado pertencia ao mandatário eleito, restando ao partido que o elegeu apenas o cargo ou função ocupada na casa legislativa (TSE – Resp. 8.535/90).

Porém, a divergência iniciou-se na Consulta formulada ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE) n.º 1.398/2007, onde o PFL (atual DEM) questionou à Corte sobre “se os partidos e coligações têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver pedido de cancelamento de filiação ou de transferência de candidato eleito por um partido para outra legenda?”.

Dessa forma, considerando que a eleição dos candidatos a cargos proporcionais é resultado do quociente eleitoral apurado entre os diversos partidos e coligações envolvidas no certame democrático (art. 108 do Código Eleitoral); que é condição constitucional de elegibilidade a filiação partidária, indicando ao eleitor um vinculo político e ideológico do candidato (art. 14 da CRFB/88); e que o cálculo das médias é decorrente do resultado dos votos válidos atribuídos aos partidos e coligações; o TSE decidiu positivamente à consulta.

Criou-se, assim, uma cláusula implícita de perda do mandato eletivo por infidelidade partidária, determinando que os partidos e coligações detêm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema proporcional, quando, sem justificação, ocorra o cancelamento de filiação ou transferência do candidato eleito para outra legenda.

O TSE, então, editou a Resolução n.º 22.526/2007, modificando Teoria do Mandato para o Partidário e ampliando a competência da Justiça Eleitoral (já que era pacífico o entendimento de que sua atuação se limitava até a diplomação dos eleitos – Resolução n.º 19.762/96; Consulta 12.232/91) para o processamento e julgamento das questões afetas a infidelidade partidária.

O Supremo Tribunal Federal, no Mandado de Segurança n.º 26.602/2007, ratificou a constitucionalidade da Resolução n.º 22.526/2007 do TSE, sendo criticado por contrariar o artigo 55 da CRFB/88 e jurisprudência dominante até então (MS. 23.405/04).

Um dos principais argumentos contrários a Teoria do Mandato Partidário (COSTA. 1972, pg. 301-304), advêm de uma interpretação histórica e gramatical da Constituição, pois na Carta de 1.967 (alterada pela EC/69), previa-se expressamente a perda do mandato partidário dos parlamentares se houvesse oposição as diretrizes legitimamente estabelecidas pelo órgão de direção partidária ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito (art. 152, par. único[1]).

E na Assembleia Nacional Constituinte, chegou-se a prever essa mesma hipótese de perda do mandato, mas foi rejeitada na revisão do texto constitucional. Assim, houve uma silencio eloquente da Constituição de 1.988, significando que foi uma opção consciente do constituinte originário a teoria do mandato livre.

Ainda, vozes doutrinárias contrárias levantam-se contra o atual entendimento jurisprudencial, afirmando, resumidamente que, a fidelidade partidária e a natureza do mandato devem ser entendidas de acordo com o ordenamento constitucional – e não em conformidade com o que se deveria ser estipulado (DESIREE, 2010, pg. 174).

Além disso, no voto proferido pelo eminente Ministro Gilmar Mendes, atribuiu competência legiferante ao TSE para regulamentar, por meio de normas materiais e processuais, o tema da extinção dos mandatos decorrentes da mudança de partido, sendo, então, editada pela Corte Eleitoral, a Resolução n.º 22.610/07.

Questionado na ADI n.º 3.999/08, o STF ratificou o entendimento do voto do Ministro, dizendo que tal resolução é editada num caráter excepcional e transitório, tão somente como mecanismo para salvaguardar o regime de fidelidade partidária, enquanto o Poder Legislativo não se pronunciar.

Em linhas gerais, a teoria do mandato partidário é a adotada no sistema político atual, fortalecendo os partidos políticos, e influenciando a tese da sucessão dos suplentes pela coligação que os elegeu.

3. Princípio da Autonomia Partidária

CRFB/88, ao proclamar os postulados básicos que informam o regime democrático, consagrou, em seu texto, o estatuto jurídico dos partidos políticos (art. 17).

O princípio constitucional da autonomia partidária (art. 17, par.1º) – além de repelir qualquer possibilidade de controle ideológico do Estado sobre os partidos políticos – cria, em favor desses corpos intermediários, sempre que se tratar da definição da sua estrutura, de sua organização ou de seu interno funcionamento, uma área de reserva estatutária absolutamente indevassável pela ação normativa do Poder Público, vedando, nesse domínio jurídico, qualquer ensaio de ingerência legislativa do aparelho estatal (contrariando tempos alhures da República).

Constituem os partidos políticos instrumentos de ação democrática, destinados a assegurar a autenticidade do sistema representativo. Formam-se em decorrência do exercício concreto da liberdade de associação gravada no texto constitucional.

Toda essa blindagem se justifica pela própria história tumultuada e repleta de acidentes dos partidos políticos. Lembra Motta (2008, pg. 116), que, desde a independência do Brasil, houve seis diferentes sistemas partidários. As diversas alterações sofridas pelos partidos, com extinção e formação de novas organizações, sempre coincidiram com grandes mudanças nas estruturas do Estado, geradas por revoluções e golpes políticos.

A importância jurídico-política das agremiações partidárias revela-se tão intensa que o ordenamento positivo nacional, ao consagrar o princípio do monopólio partidário das candidaturas, estabeleceu que a disputa dos cargos eletivos dar-se-á, apenas, através de partidos políticos. Desse modo, somente candidatos registrados por partidos políticos podem concorrer às eleições.

Claro que, o postulado da autonomia partidária não pode ser utilizado para excluir dos partidos políticos – como se esses fossem entidades infensas e imunes à ação legislativa do Estado – da situação de necessária observância das regras legais que disciplinam o processo eleitoral.

No que tange a suplência pela coligação, pode-se considerar a vontade coletiva dos partidos políticos que, fundados na autonomia que lhes outorgou a própria Constituição da República, uniram-se, transitoriamente, em função do processo eleitoral, para, em comum, e fortalecidos pelo esforço solidário de todos, atingir objetivos que, de outro modo, não conseguiriam implementar se atuassem isoladamente.

Os partidos políticos, sustentados pelo princípio da autonomia partidária, cedem à coligação a autonomia das suas decisões, funcionando como um único partido político. Mais ainda: a função precípua da coligação é registrar, em seu nome, candidatos para as vagas em disputa.

A lista dos eleitos da coligação de partidos é formada pelos candidatos mais votados, sendo que a ordem de suplência segue, evidentemente, a mesma lógica, qual seja, do mais votado não eleito (1º suplente) até o menos votado não eleito (último suplente) da coligação.

4. Coligação Partidária

A coligação partidária resume-se na união de partidos políticos, com conteúdos programáticos semelhantes e afins, para apresentar candidatos comuns a cargos eletivos, visando, principalmente, aumentar o êxito na conquista de cadeiras no parlamento, tendo em vista o parâmetro do quociente eleitoral.

É, também, um importante instrumento para que partidos minoritários possam superar os inconvenientes da cláusula de exclusão, implementando, assim, o princípio da máxima igualdade e pluralismo político, permitindo maior acesso das minorias aos cargos públicos.

A necessidade de assegurar-se, em nosso sistema jurídico, proteção às minorias e aos grupos vulneráveis qualifica-se, na verdade, como fundamento imprescindível à plena legitimação material do Estado Democrático de Direito (MS 24.831/DF – MS 24.849/DF, – MS 26.441/DF).

A possibilidade de os partidos se coligarem conta, então, com expressa previsão na Constituição de 1.988, notadamente no par.1º do art. 17, que lhes confere autonomia para adotar os critérios de escolha e regime de suas coligações partidárias, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal (EC 52, de 08 de março de 2.006[2] – “verticalização das coligações”).

Embora não possua personalidade jurídica como os partidos políticos e sim personalidade meramente judiciária, ficou definido pelo TSE – Ac. N.º 24.531/04 ser a coligação detentora de personalidade jurídica “pro tempore”, sendo-lhe atribuída as prerrogativas e obrigações de partido político no que tange ao processo eleitoral, devendo funcionar como se fosse um só partido no relacionamento com a Justiça Eleitoral e no trato dos interesses interpartidários (GOMES, 2016, pg. 110-111).

Dessa forma, os candidatos de partidos coligados, na prática, não são eleitos por um partido, mas por uma coligação. Como aponta o par.2º do art. 105do Código Eleitoral, os candidatos são inscritos pela coligação, e não por seus respectivos partidos, sendo, assim, diplomados pelas coligações, não pelos seus partidos.

5. Suplência

Na representação proporcional de lista existem cinco fatores que influenciam na distribuição de cadeiras legislativas nas representações proporcionais, dentre eles: a fórmula utilizada para distribuir as cadeiras (NICOLAU, 2004, pg. 43-44).

No Brasil, o preenchimento das vagas é feito segundo o cálculo do quociente eleitoral (QE) e quociente partidário (QP). Assim, o QE distribui as cadeiras no sistema eleitoral brasileiro, dividindo o número de votos válido apurados pelo número de lugares a preencher, desprezando-se a fração, se igual ou inferior a meio, ou arredondando-se para um se superior.

Já o QP é calculado pelo número de votos válidos dados ao partido ou coligação e candidatos dispostos nas respectivas listas abertas, dividido pelo QE.

Assim, teremos o número de cadeiras disponíveis para cada partido, devendo analisar nas listas abertas aqueles mais bem votados e que preencham a cláusula de barreira de 10% para ocuparem os postos conquistados, possibilitando, no caso de insuficiência, o cálculo das médias ou sobras.

Alerta-se que, essa exigência de votação nominal mínima, prevista no artigo 108 do Código Eleitoral, não se aplica aos suplentes, conforme dispõe o artigo 112, par. único, do mesmo diploma. Ou seja, o suplente não necessita preencher a porcentagem de 10% do quociente eleitoral para suceder o titular no cargo público.

Entende-se por candidatos suplentes os mais votados sob a mesma legenda, mas não eleitos em função das regras acima expostas. Estes candidatos, embora não empossados no cargo, ficam na reserva, podendo investir-se o mandato eletivo em caso de vacância.

Com isso, o suplente é aquele que não se posicionou na lista aberta de forma suficiente a conquistar imediatamente uma das cadeiras adquiridas mediantes os cálculos realizados, detendo mera expectativa de direito de ocupar o posto do titular em caso de vacância.

Dessa forma, no caso de vacância de cargo ocupado mediante formação de coligação, pertence ele ao suplente do partido ou suplente da coligação?

O Supremo Tribunal Federal decidiu que o quociente partidário para o preenchimento de cargos vagos é definido em função da coligação, contemplando seus candidatos mais votados, independentemente dos partidos aos quais são filiados. Regra que deve ser mantida para a convocação dos suplentes, pois eles, como os eleitos, formam lista única de votações nominais que, em ordem decrescente, representa a vontade do eleitorado (MS 30.407/DF e MS 30.459-MC/DF).

O 1º suplente da coligação é 1º suplente para ocupar a vaga do titular eleito pela coligação, não porque esta continue existindo após o pleito, mas, sim, porque existe a proclamação dos resultados das eleições e a diplomação dos suplentes, na ordem definida naquela.

Vale referir, no ponto, a precisa análise feita por Adriano Soares da Costa (“A Coligação e a sua Natureza Jurídica. Proclamação dos eleitos e diplomação”):

“Como se pode observar, a coligação é um partido político temporário, cuja existência se encerra após a proclamação dos eleitos. Nada obstante, permanece válido e eficaz o ato jurídico de proclamação dos eleitos e o diploma outorgado aos suplentes como suplentes, na ordem da proclamação dos resultados.

As coligações deixam de existir; o resultado das eleições persiste no tempo, sendo eficaz e vinculante. Afinal, para que se diplomar o 1º suplente da coligação como o primeiro na ordem dos não-eleitos, se o diploma tivesse apenas uma natureza honorífica e inútil?”.

Revela-se, então, que são inconfundíveis a existência (meramente transitória) da coligação partidária, de um lado, e a eficácia (permanente) dos resultados eleitorais por ela obtidos, de outro.

Dessa forma, havendo vacância do cargo proporcional, e por considerar a vontade coletiva dos partidos políticos que, fundados na autonomia que lhes outorgou a própria Constituição Federal (ADI 1.063/DF – ADI 1.407/DF), uniram-se, transitoriamente, em função do processo eleitoral, para, em comum, e fortalecidos pelo esforço solidário de todos, atingir objetivos que, de outro modo, não conseguiriam implementar se atuassem isoladamente.

É, portanto, pacífico o entendimento jurisprudencial, pautado no fortalecimento dos partidos políticos no sistema representativo e princípio da autonomia partidária, que vagando o cargo de mandatário eleito por intermédio de coligação, a vaga será preenchida pelo primeiro suplente da própria coligação.


[1] Parágrafo único. Perderá o mandato no Senado Federal, na Câmara dos Deputados, nas Assembléias Legislativas e nas Câmara Municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do mandato será decretada pela Justiça Eleitoral, mediante representação do partido, assegurado o direito de ampla defesa.

[2] § 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.