Desde a redemocratização brasileira um dos pontos centrais nos debates legislativos sempre foi a reforma do sistema eleitoral. Isso porque, é notório o desprendimento entre a classe política e os eleitores, e, consequentemente, a crescente repugnância às temáticas políticas e a descrença no atual sistema de governança pelos brasileiros. A política passou a ser um fim em si mesma, um mundo à parte, visto com indiferença e desconfiança. Para agravar ainda mais, nas últimas eleições e escândalos de corrupção deflagrados pela “Operação Lava-Jato”, verificou-se o quão enorme é a influência do poder econômico sobre a democracia e todo processo político.

A consequência é a falta de representatividade (legitimidade democrática) do atual sistema político brasileiro. Mas qual seria a solução para os nossos males? É nesse momento que surge como alternativa o sistema distrital misto alemão, antes, entretanto, será necessário investigarmos como nosso atual sistema funciona e identificarmos seus efeitos práticos, já que ex nihilo nihil fit.

Felizmente a dificuldade em garantir a representação dos cidadãos nas esferas de poder se faz presente, em maior ou menor grau, em todos os sistemas políticos, mesmo naquelas democracias mais consolidadas, não sendo esta mais uma excentricidade da “terra brasilis”.

O Brasil adota desde 1945 o sistema proporcional com lista aberta (Decreto-Lei 7.586/45)[1], onde, resumidamente, cada partido ou coligação (que deixará de existir a partir das eleições municipais proporcionais de 2020)[2] elege o número de representantes correspondente à sua votação, com base no quociente eleitoral e no quociente partidário. O eleitor vota no candidato da sua escolha, mas, na prática, não sabe quem de fato elegeu.

Isso porque, o voto dado no candidato da escolha do eleitor é primeiro contabilizado para o partido e com o preenchimento do quociente eleitoral o candidato mais bem votado na lista aberta ocupará a vaga conquistada. Ocorre que, na média, menos de 10% dos candidatos obtêm votação própria, isto é, não preenchem, per se, o quociente eleitoral, sendo sua maioria eleita através da transferência de votos, significando que grande parte dos eleitores não elege diretamente seus candidatos.[3]

Essa fórmula do sistema proporcional, além da falta de representatividade, importa num custo elevadíssimo, já que o candidato acaba disputando em toda circunscrição eleitoral (por ex., um candidato a deputado estadual por São Paulo precisa trilhar todo o estado, fazendo campanha eleitoral para mais de 30 milhões de eleitores), bem como os seus primeiros adversários são os próprios colegas da lista partidária.

Além disso, o sistema proporcional foi criado para tentar igualar as múltiplas entidades e vertentes políticas existentes na sociedade, ensejando a maior representação de grupos minoritários. Objetiva, portanto, fazer do Parlamento um espelho tão fiel quanto possível do colorido partidário nacional (Ferreira, 1989).

Assim, o atual sistema proporcional acaba ensejando a multiplicação de partidos políticos, fragmentando cada vez mais o programático partidário em inúmeras legendas (no Brasil temos mais de 30 partidos políticos e outros 70 aguardando o registro no TSE).[4] Ocorre que, o excesso de partidos acaba provocando uma instabilidade no exercício do poder, já que divide as forças políticas, impedindo que se formem maiorias sólidas e consistentes.

Isso acaba por dificultar em demasia a governabilidade por parte do Chefe do Poder Executivo que, não raramente, acaba optando por métodos criminosos e sórdidos para conseguir aprovar seus projetos e demandas públicas, como, por ex., o mensalão petista (isso, claro, somado a evidente falta de moralidade, impessoalidade e finalidade pública nas ações políticas desenvolvidas pelos nossos representantes).[5]

Ou seja, os elevados custos despendidos nas campanhas eleitorais, a ausência de maiorias políticas e de governabilidade, somada a fragmentação e falta de conteúdo programático (leia-se, conteúdo ideológico), construíram no Brasil o atual state of affairs, qual seja: absoluta descrença no sistema democrático representativo.

Como nada debilita mais a inteligência do que a obstinação orgulhosa na astúcia fracassada (Carvalho, 2014), necessário se fez repensar em como reconstruir à tão necessária confiabilidade política em nosso país.

É nesse momento que entram em cena os sistemas mistos, conhecidos no Brasil como sistema distrital misto. Desde de 1982, em todas as legislaturas da Câmara dos Deputados, foram apresentados projetos de adoção desse sistema. A Comissão Arinos propôs em 1985 o sistema misto de superposição[6] e o TSE apresentou em 1995 o sistema misto de correção[7] (Nicolau, 2004).

Atentando-se ao anteprojeto de lei, proposto pelo TSE (através do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria nº 114/19)[8], focarei no sistema distrital misto alemão.[9] Nesse sistema, o eleitor terá dois votos, o primeiro no candidato lançado pelo partido no distrito (aplica-se aqui o sistema majoritário simples, vencendo quem tiver mais votos) e outro em uma lista fechada apresentada pelo partido (aplica-se aqui o sistema proporcional, em que o partido obtém o número de vagas correspondente à votação).

O número de distritos na circunscrição eleitoral será fixado conforme o total de cadeiras em disputas no pleito eleitoral, por ex.: se tivermos 20 cadeiras em disputa na eleição municipal, o Município será dividido em 20 distritos. Aqui, cada partido lançará apenas um único candidato por distrito, vencendo aquele que for mais votado pelo eleitorado local.[10]

Já o segundo voto será dado na lista fechada e preordenada pelo partido, onde se pretendem respeitar os interesses das minorias políticas e conceder maior representatividade as agremiações, tão desacreditadas na atualidade. Friso que, tal lista será formada através da convenção partidária (ou outra prévia eleitoral instituída pelo partido no seu estatuto), devendo, portanto, os partidos políticos se democratizarem internamente.[11]

Pela sugestão do TSE, o sistema distrital misto será aplicado para os pleitos eleitorais de Deputado Federal, Deputado Estadual e Vereador nos Municípios com mais de 200 mil eleitores, exercendo-se, aqui, os votos no distrito e na lista fechada. Já nos Municípios com menos de 200 mil eleitores, sugeriu-se manter apenas o voto proporcional de lista fechada, fortalecendo apenas o partido e seu programa (já que a circunscrição eleitoral é diminuta e os custos de campanha menores, dispensando a necessidade de distritos).

A circunscrição eleitoral será dividida em distritos pelo TSE[12], pautado pelos estudos do IBGE, com antecedência mínima de 01 ano da data da eleição (item 2.2., v, da Comissão de Veneza)[13], em número equivalente à parte inteira da metade das cadeiras em disputa, não permitindo uma diferença superior a 5% do número de eleitores, salvo exceção justificada que não poderá importar numa variação maior que 10%. Nova demarcação dos distritos deverá ocorrer a cada 10 anos.

No voto por distrito, o partido político deverá respeitar o mínimo de 30% e o máximo de 70% de candidaturas de cada gênero[14], sendo que havendo vacância do cargo de candidato eleito acarretará novas eleições (não haverá suplência de eleito pelo voto distrital, como previa o PLS Serra).[15]

De outro lado, na eleição proporcional em lista fechada, o partido preordenará uma lista com até 100% dos cargos em disputa na circunscrição eleitoral, respeitando a quota de gênero. Pela proposta do TSE, permite-se que candidatos do distrito também sejam colocados na lista.

Assim sendo, o voto proporcional servirá para corrigir as distorções do voto majoritário dado no distrito, já que o voto partidário quem será utilizado para designar o número de vagas conquistadas pela agremiação. Do total de vagas conquistadas serão, primeiramente, subtraídas as vagas preenchidas pelos eleitos através do voto distrital e o restante pela ordem da lista partidária. O suplente será aquele da lista partidária não eleito, na ordem apresentada pelo partido no momento do registro de candidatura.

Note-se, assim, que o sistema distrital misto é superior ao que se encontra em vigor, já que ao reduzir o território da disputa barateia as campanhas eleitorais (tornando o sistema eleitoral ajustado ao financiamento de campanha, julgado pelo STF na ADI 4.650 DF)[16], mitigando a influência do poder econômico no pleito (Gomes, 2017).

Outro ponto de extrema importância é estreitar as relações entre o candidato, em especial o do distrito, e os eleitores, permitindo um maior controle social, bem como fortalecer a identidade ideológica do partido, que precisará aderir a uma verdadeira posição programática para atrair o voto na legenda.

Dessa forma, segundo explica Jairo Nicolau (2014, pag. 75), teríamos dois tipos de representantes com atuações diferenciadas: o do distrito que cultivará vínculos mais estreitos com os interesses da sua localidade e os da lista, com vida mais voltada ao partido e detendo uma agenda mais ampla.

A mudança é necessária, configurando o sistema distrital misto um importante passo em prol de maior legitimidade democrática, barateamento das campanhas, identificação programática dos partidos, formação de maiorias políticas e maior governabilidade.

[1] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/1937-1946/Del7586.htm. Acessado em: 11/08/19.

[2] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc97.htm. Acessado em: 11/08/19.

[3] Disponível em: h https://www.camara.leg.br/. Acessado em: 11/08/19.

[4] Disponível em: http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse. Acessado em: 11/08/19.

[5] Disponível em: https://pt.wikipedia.org/wiki/Escândalo_do_mensalão. Acessado em: 11/08/19.

[6] Sobre tal modelo, resume Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 65: “O sistema misto de superposição é o tipo mais comum de combinação independente. Na superposição todos os eleitores elegem seus representantes por intermédio de duas diferentes fórmulas, mas a eleição dos representantes da parte proporcional não é afetada pela majoritária. Na realidade, há dois grupos diferenciados de representantes, cada um eleito por uma fórmula eleitoral.

[7] Que vigora, por exemplo, na Alemanha. Nesse país, nas eleições para o Parlamento Federal (Bundestag), adota-se o sistema misto de correção, em que ao eleitor são postos à disposição dois votos, um para a escolha de um dos candidatos no distrito (primeiro voto) e outro para a escolha de uma lista partidária (segundo voto). Este segundo voto é que irá determinar quantas cadeiras caberá a cada partido

[8] Disponível em: http://www.tse.jus.br/imprensa/noticias-tse/2019/Junho/tse-entrega-relatorio-sobre-reforma-eleitoral-ao-presidente-da-camara. Acessado em: 07/08/19.

[9] Uma peculiaridade do sistema alemão é a possibilidade de aumento do número de assentos da Câmara dos Deputados para manter a proporção definida pelo segundo voto (são as chamadas “cadeiras suplementares”), quando um partido elege mais candidatos nos distritos do que o número de vagas conquistadas pelo voto em lista partidária. Isso ocorre porque os votos são independentes, mas a proporção do preenchimento das cadeiras é definida pelo voto nos partidos. O TSE, porém, recomenda a adaptação do sistema alemão nesse ponto, para o fim de impedir, no Brasil, a possibilidade do aumento do número de parlamentares a cada eleição, o que exigiria reforma constitucional e possivelmente enfrentaria resistências diversas.

[10] Disponível em: https://www.conjur.com.br/2019-jun-10/tse-propoe-ajustes-projetos-voto-distrital-congresso.  Acessado em: 07/08/19.

[11] Vide art. 39 da Resolução do TSE nº 23.571/2018. Disponível em: http://www.tse.jus.br/legislacao-tse/res/2018/RES235712018.html. Acessado em 12/08/19.

[12] Embora não haja previsão similar nos projetos em discussão no Congresso, o TSE propõe a realização de audiência pública para aumentar a legitimidade do processo de definição dos distritos e prevenir a manipulações indevidas. Vide também o item 2.2, vii, da Comissão de Veneza, Código de Boa Conduta em Matéria Eleitoral.

[13] Disponível em: https://www.venice.coe.int/webforms/events/. Acessado em: 07/08/19.

[14] O TSE decidiu na Consulta nº 0604054-5, formulada pela ex-Senadora Maria de Fátima Bezerra, que as cotas de candidatos dos partidos políticos são de gênero, e não de sexo biológico. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-mar-01/cotas-candidatos-sao-genero-nao-sexo-define-tse. Acessado em: 07/08/19.

[15] Vide o art. 10 do Projeto de Lei do Senado nº 86/2017. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleggetter/documento?dm=7196248&ts=1562333089906&disposition=inline. Acessado em 12/08/19.

[16] Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=300015. Acessado em: 13/08/19.